3줄 요약

• 서울 도심에 새로운 건물이 들어서려면 도시정비형 재개발, 지구단위계획, 사전협상이라는 세 가지 도시계획 수단 중 하나를 거치게 됩니다.

• 롯데월드타워, 삼성타운, 현대차GBC 등 서울의 랜드마크는 모두 이 도구들의 결과물이며, 현재 동서울터미널·고속터미널·삼표레미콘 부지 등 23개소에서 새로운 프로젝트가 진행 중입니다.

• 용도지역 변경과 공공기여라는 교환 구조를 통해 공공과 민간이 함께 서울의 미래 풍경을 설계하고 있습니다.

지금까지 서울 사대문 안 CBD와 강남 도심, 성수동을 중심으로 도시 개발 역사, 랜드마크 프로젝트와 도시계획을 연결하여 살펴봤습니다. 이번에는 관점을 바꿔, 이러한 개발을 실현하는 ‘도구로서의 도시계획’을 짚어보려고 해요.

동네의 주택지나 지역 도시엔 중간중간 빈 땅이 간혹 있습니다. 하지만 서울 도심은 이미 빈 곳 없이 개발이 이루어져 있죠. 따라서 서울에 무언가 새로운 게 들어선다는 건, 그 자리에 있던 기존의 것이 없어지거나 용도를 달리 하는 것을 전제로 하고 있습니다. 오래된 건물이나 주택이 철거되기도 하고, 기업이 이전하거나 폐업하면서 자연스럽게 빈자리가 생기기도 합니다. 현재 용도와 상관없이 사업성 분석을 통해 기존 용도 대비 더 높은 활용 가치가 기대되는 경우에도 그렇습니다.

기존 건축물을 허물고 바로 새롭게 개발하거나, 먼저 비어있는 땅으로 만들고 난 뒤 시간이 지나 건물을 새로 짓기도 합니다. 우리가 흔히 들어 본 재개발이나 재건축 역시 새로운 주거단지를 만드는 도시계획 수법이라고 할 수 있습니다. 한편 여러 사람이 모여 살던 곳인 만큼 추진 절차가 그리 간단하지는 않습니다. 크게 구역지정 → 조합설립 → 사업시행 → 관리처분 → 이주/철거 → 분양/착공 → 입주로 단계를 나눌 수 있는데 각 단계별 인허가를 진행하는 데에만 수년이 걸리기도 하니까요.

오피스나 쇼핑몰, 호텔, 혹은 다양한 용도가 혼합된 복합용도로 사용되는 비주거용 자산은 어떨까요? 방법은 다양하지만 흔히 랜드마크 이상으로 평가받는 자산은 크게 세 가지 중 하나의 도시계획 수단을 통해 만들어집니다.

• 도시정비형 재개발
• 지구단위계획 수립을 통한 신축
• 도시계획 변경 사전협상¹

이번 글에서는 각 도시계획 수단과 서울의 가까운 미래 풍경을 만들 프로젝트를 함께 살펴보겠습니다.

1. 도시정비형 재개발: 청량리와 영등포는 왜 달라졌을까

먼저 도시정비형 재개발입니다.

이 수단은 법령이 여러 차례 바뀌면서 이름도 함께 바뀌어 왔습니다. 1971년 도시계획법 개정으로 처음 등장한 ‘도심재개발’은 1976년 별도의 도시재개발법이 제정되며 본격화됐습니다.² 사대문 도심과 마포 일대가 주요 대상이었고, 이 시기에 지어진 건물이 지금 우리가 보는 도심 안 오래된 오피스와 백화점, 호텔들입니다. ‘서울 사대문 도심, 40년 만의 변화’에서 다룬 건물도 그렇고요.

이후 2002년 <도시 및 주거환경정비법(이하 도정법)>이 제정되며 ‘도시환경정비사업’으로, 2018년 개정에서는 모든 재개발을 통합한 뒤 ‘도시정비형’과 ‘주택정비형’으로 나뉘어 오늘에 이르고 있습니다.³ 명칭은 바뀌었지만, 여전히 ‘도심 재개발’이나 ‘도시환경정비사업’이라는 말로 통용되기도 합니다.

서울시는 <2030 서울시 도시·주거환경정비기본계획>을 통해 재개발/재건축과 같은 모든 정비사업을 다루고 있는데요. 이 계획에서는 도심과 주요 중심지의 상업지역, 공업지역 등을 도시정비형 재개발 사업 대상으로 하고 있습니다. 도심이 대상이라면 강남과 여의도도 포함되어야 할 것 같지만, 2023년에 수립된 계획에서는 ‘강남, 여의도 및 활성화된 중심지’는 계획 대상에서 제외한다고 명시하고 있습니다. 이 지역의 개별 건물은 노후하거나 용도 수명이 다해 신축 수요가 있지만, 사대문 안 도심이나 다른 부도심(광역중심, 지역중심)에 비해 도로나 공원과 같은 기반시설은 잘 갖춰져 있어 전면적으로 재개발할 필요는 상대적으로 적기 때문이죠.

사대문을 비롯한 용산, 청량리, 영등포, 마포가 그동안 도시정비형 재개발 사업의 주요 대상이었다면 신촌, 연신내/불광, 사당/이수, 성수, 봉천, 천호/길동, 동대문과 같은 지역 중심지도 정비구역을 바로 지정할 수 있도록 대상의 폭을 넓혔습니다.

2025년 8월에는 규제 해소의 일환으로 강남과 잠실, 창동/상계가 처음으로 도시정비형 재개발의 영역으로 포함되었어요. 모든 종류의 개발이 어느 정도 공공성을 갖고 있지만, 특히 재개발사업은 기반시설 확충이나 도시 활성화라는 공적 목적이 반영되기 마련입니다. 서울시는 이렇게 대상지를 확대한 배경에 대해, 해당 중심지를 활성화하고 동시에 일대에 재개발과 함께 기반시설과 공공공간을 확충하기 위한 목적이라고 밝히고 있습니다.

사대문 안을 제외한 서울 다른 지역의 도시정비형 재개발은 어떻게 진행되고 있을까요?

용산의 경우 용산역 전면에 위치한 아모레퍼시픽 사옥이나 주변의 주상복합 건물들이 모두 이 사업 유형을 적용하여 개발이 완료된 사례라고 할 수 있습니다. 청량리 역시 몇 년 사이 초고층 주상복합 밀집지로 변화했는데, 역시 동일한 사업 방식을 적용한 사례고요. 이미 개발이 완료된 역 주변은 물론이고 서쪽으로 확장하여 제기동역 주변으로도 도시정비형 재개발이 확대되고 있습니다. 영등포 문래동 일대 역시 같은 흐름이 이어지고 있습니다.

재정비촉진사업이란 말도 있어요. 세운상가 일대에 진행되고 있는 세운재정비촉진사업이 여기에 해당해요. 사업의 결과로 개별 구역마다 이미 오피스, 주상복합, 오피스텔이 띄엄띄엄 들어서고 있는데요. 이는 <도시재정비 촉진을 위한 특별법(이하 도촉법)> 상의 재정비촉진사업으로 추진되지만 기존 도정법보다 규제를 완화하고 특례를 폭넓게 적용하기 위한 것일 뿐, 실제 사업은 도정법 상의 사업 유형으로 진행됩니다. 세운지구의 경우 상업지역에 추진되고 있어 도시정비형 재개발 사업에 속합니다.

2. 지구단위계획 수립을 통한 신축: 땅의 규칙을 바꾸면 건물이 달라진다

지구단위계획은 토지를 대상으로 수립하는 도시계획입니다. 앞서 설명한 도시정비형 재개발이 실제 철거, 신축 등의 사업 추진 절차를 포함하고 있는 것에 비해, 지구단위계획 그 자체로는 물리적 변화를 담고 있지 않죠.

하지만 지구단위계획을 새롭게 정비하고 수립하는 경우, 대개는 건축물의 신축으로 이어집니다. 이를테면 상업지역, 주거지역과 같은 용도지역 변경부터 개발 밀도를 결정하는 용적률과 건폐율, 최고 높이 범위, 기반시설 계획, 교통계획, 건축물의 용도 등이 포함되기 때문이에요. 설계도 수준의 건축계획만 포함되지 않았을 뿐 사실상 건축을 위한 모든 지침이 정해집니다.

일반적으로 서울시의 경우, 주요 역세권이나 간선도로 주변은 대부분 지구단위계획구역으로 지정되어 있습니다. 지구단위계획의 목적 또한 도시정비형 재개발과 유사하게, 공간을 보다 합리적이면서 효율적으로 이용하고 관리하는 것입니다. 강남 도심의 개발을 이야기하며 등장한 테헤란로와 강남대로 주변의 자산들이 모두 지구단위계획 수립을 통한 신축 사례에 해당하고 있죠. 테헤란로 양 옆, 강남대로 양 옆 모두가 지구단위계획구역으로 지정되어 있기 때문입니다.

이제야 강남 도심도 도시정비형 재개발사업을 허용한다고 하지만, 현재까지도 강남 도심의 주요 자산은 대개 지구단위계획 수립이 선행되고 그 결과로 지어졌어요. ‘당신이 출근하는 강남, 어떻게 만들어졌을까요?’에 등장하는 무역센터, 강남파이낸스센터, 삼성타운, 현대자동차 강남대로 사옥이 지구단위계획의 결과물인 거죠. 

국내 최고 높이의 건물로 자리한 롯데월드타워는 잠실 일대에 수립된 ‘올림픽로 지구단위계획’ 중 제2롯데 특별계획구역에 지어진 건물입니다. 착공은 2010년, 준공은 2016년인데 더 거슬러 올라가면 건축의 지침이 된 2006년의 도시계획 도서를 발견할 수 있습니다.

용적률을 400%에서 600%로 상향하고, 부지를 관통하는 지상/지하 통로가 도입된 것도 이때입니다. 장시간 소요된 건축 인허가 과정에서 변경은 되었지만, 이미 100층이 넘는 계획이 여기에 포함되었고요.

100만 평이 넘는 규모로 서울역 주변부터 남영역, 용산역 주변과 용산국제업무지구까지 포함하는 용산지구단위계획구역은 용산의 중요성을 고려할 때 이렇게 광역적으로 지정하는 것이 불가피했습니다. 한편 개별 사업을 진행할 때마다 전체 구역에 대한 계획을 변경하는 번거로움이 있었기에, 6개 구역으로 분할 재편하기로 했어요. 워낙 구역이 방대한 만큼 안에 포함된 개별 사업의 추진 방식 역시 다양합니다. 앞서 언급한 용산역 주변의 도시정비형 재개발사업은 지구단위계획구역과 중복으로 지정되어 있습니다.

지구단위계획은 규제적 성격도 있지만 창의적 디자인이나 친환경 설계, 공공기여 등이 인정되면 용적률 인센티브가 제공되기도 합니다. 서울시가 개발을 촉진하기 위해 정책적으로 인센티브를 확대하고 있기 때문이에요.

역삼역과 선릉역 가운데에 위치한 상록회관 부지의 경우 공무원연금공단의 소유로 현재 용적률 194%에서 1,039.7% 용적률을 적용한 복합업무시설 신축 사업으로 예비타당성 조사를 마친 상태입니다. 평가 결과는 신축이 타당하다는 것인데요. 용적률 증가 폭과 입지 특성을 고려하면 예측 가능한 결과로 볼 수도 있습니다. 여기에 추가 인센티브 가능성까지 논의되고 있으니 지구단위계획이라는 도구를 최대한 활용하는 하나의 사례가 되지 않을까 싶습니다.

3. 도시계획 변경 사전협상: 개발 이익을 나누는 협상 테이블

마지막으로는 도시계획 변경 사전협상입니다. 짧게는 ‘사전협상’이라고도 하는 이 제도는 2009년 처음 등장했는데 그 배경이 흥미롭습니다.

개발을 추진하다 보면, 개발 밀도가 높아지는 방향으로 용도지역이 상향되는 경우가 종종 있습니다. 1종 또는 2종 일반주거지역에서 준주거지역이나 일반상업지역으로 땅의 용도가 바뀌면 용적률은 150~200%에서 400~800%까지 높아지는 식이죠. 용도지역 변경만으로 토지의 가치가 몇 배 높아지는 셈입니다. 또는 도시의 여건 변화에 따라 더 이상 필요 없는 도시계획시설⁴을 없애는 경우도 있어요. 이때에도 개발의 장애요소가 사라지는 것이라 개발가치가 상승하게 됩니다.

그런데 이러한 용도지역 변경이나 도시계획시설 폐지는 토지주나 개발주체의 이익만을 위해서가 아니라 도시 전체의 관점에 필요한 경우도 많습니다. 수십 년간 터미널이나 공공기관으로 쓰이다가 이용 수요가 줄거나 이전하면서 비어버린 부지, 도시가 확장되면서 주변 여건과 맞지 않게 된 시설 등이 대표적입니다.

모두 도시의 기능을 활성화하기 위해 변화된 주변 맥락에 어울리는 개발이 필요하고, 용도지역 변경이나 개발밀도 상향이 불가피해집니다. 하지만 적절한 기준 없는 상향은 특혜 등의 형평성 측면의 문제를 불러일으킵니다. 그래서 개발 이익의 일부를 공공기여로 환원하는 조건 하에 개발을 허용하는 사전협상 제도가 시작되었습니다.

그럼 ‘사전협상’이라는 표현은 왜 등장한 것일까요?

앞서 이야기한 공공기여의 금액, 세부시설, 새롭게 개발되는 사업의 용도와 개발밀도를 지구단위계획 수립 이전 단계에서 먼저 협상하도록 했기 때문입니다. 토지주 입장에서는 얼마만큼의 비용을 공공기여로 제공해야 하는지, 반대로 공공의 입장에서는 이렇게 개발밀도를 상향하는 조건으로 얻게 되는 공공기여의 세부사항을 어떻게 정해야 할지가 중요합니다. 하지만 의사결정 과정에서 토지주와 공공의 입장이 상반되기도 하고 이러한 과정에서 적절한 중재 또는 객관적 평가가 필요하기도 합니다. 이런 과정을 통칭하여 ‘사전협상’이라는 표현을 사용한 것입니다.

최근 사전협상이 완료된 삼성동 옛 한국감정원 부지 사례를 볼까요? 용도지역을 3종일반주거지역에서 일반상업지역으로 상향하고 업무/근린생활/전시시설을 도입하는 내용으로 개발계획이 확정되었습니다.

여기에 부여되는 공공기여는 3,630억 원입니다. 공공기여 비율은 용도지역 상향으로 높아진 토지 가치 중 공공에 환원하는 몫의 비율을 뜻합니다. 이 부지의 경우 41.25%에 해당하죠. 공공기여는 토지 제공 외에도 기반시설 설치나 기금 납부 등 다양한 형태로 이행할 수 있어, 실제 개발 가능한 면적이 크게 줄어들지는 않습니다. 토지주 입장에서는 용적률 상향으로 개발이 가능해진다는 이점이 있고요.

서울시 안에 오랫동안 비어있던 땅의 경우 사전협상을 통해 개발되는 경우가 적지 않습니다. 대부분 주변지역 현황과 달리 덜 이용되거나 덜 개발되어 있던 곳이다 보니, 주변 지역 활성화에도 영향을 미칠 것으로 보입니다.

이미 사전협상이 완료되어 건축물이 준공까지 된 사례로는 용산역 후면 관광터미널 부지를 개발해 4개 호텔이 한꺼번에 생긴 서울 드래곤시티, 홍대 주변의 AK플라자 홍대가 있습니다. 광운대역의 철도부지를 개발한 서울원 아이파크는 주상복합 외에 업무, 문화, 숙박시설이 같이 복합용도로 계획됐습니다. 이런 용도는 사전협상을 통해 결정했고, 현재 공사 중입니다. 현대자동차그룹에서 추진 중인 삼성동 GBC(Global Business Complex) 역시 아직 공사 중이지만, 최근에 사전협상을 완료한 사례입니다.

이 외에도 사전협상이 완료되었거나 추진 중인 사업 중에는 서울의 미래 풍경을 바꿔놓을 곳들이 꽤 많습니다.

성수동의 개발축을 서울숲과 중랑천 일대까지 확장시킬 삼표레미콘 부지는 최고 높이 79층의 초고층으로 개발됩니다. 1종 일반주거지역에서 일반상업지역으로 용도지역을 상향하는 내용으로 사전협상을 완료하고, 이후로 사전협상 결과를 반영한 지구단위계획까지 결정된 상태입니다.

터미널 부지를 복합화하거나 용도를 전환하여 개발하는 사업도 있습니다.

강원도로 가는 노선이 특화되어 있어 군인들이 많이 이용했던 상봉터미널과 동서울터미널은 모두 사전협상 이후 절차가 진행 중인데요. 2026년 3월 기준, 상봉터미널은 주상복합으로 공사 중이고 동서울터미널은 지구단위계획을 완료하고 착공 예정입니다. 터미널은 지하로 이동하고 쇼핑몰과 오피스, 문화시설이 같이 계획된다고 합니다. 반포에 위치한 고속버스 터미널 개발사업은 이제 막 사전협상을 추진하는 단계이고요. 2025년 11월 사전협상 대상지로 선정되었는데 경부/영동/호남선 터미널을 모두 지하로 통합하고 지상에는 오피스, 쇼핑몰, 호텔, 문화, 주거시설이 위치할 계획입니다.

서울시에 따르면 현재까지 서울 시내 총 23개소가 사전협상을 완료했거나 진행 중입니다. 이오타 서울과 함께 서울역 주변의 개발 지형을 바꿀 서울역 북부역세권 개발사업은 착공 단계에 있고요. 강남역 일대에서 수년 간 언제 개발될지에 대한 뉴스만 무성했던 서초동 코오롱 부지와 롯데칠성 부지는 각각 지구단위계획이 결정되었거나 대상지로 선정되어 사전협상을 진행 중입니다. 삼성타운과 연접한 대규모 부지들이고 오피스 개발이 계획되어 있어 강남역과 교대역 사이 업무벨트를 더 강화하는 역할을 할 것으로 전망됩니다.

호텔 부지들의 개발도 활발합니다. 양재동 더케이호텔, 신논현역 주변의 르메르디앙호텔과 신사동 리버사이드호텔이 사전협상으로 개발을 추진 중입니다.

지금까지 서울의 풍경을 바꿔놓을 미래의 건축물, 미래의 자산이 현실로 구현되기까지 도시계획이 어떤 역할을 하는지 살펴봤습니다. 물론 도시계획 수단이 앞서 언급한 세 가지만 있는 건 아니에요. 이외에도 도시계획과 연계한 여러 종류의 수단이 도시의 모습을 크고 작게 변화시키고 있습니다.

거리를 지나며, 새로운 공간이 어딘가에 생긴다는 뉴스를 읽으며 도시계획이 어떻게 작동했을지 상상해 보면 어떨까요? 가까운 미래, 서울에서의 일상이 더 즐거워질 것 같습니다.

1. 도시계획 변경 사전협상은 궁극적으로 그 결과가 지구단위계획 수립으로 이어지기 때문에 ‘지구단위계획 수립을 통한 신축’으로도 볼 수도 있습니다. 하지만 이 글에서는 일반적인 지구단위계획과 대상과 절차에 차이가 있어 별도로 분리하였습니다. ↩︎
2. 1971년의 도심재개발은 전쟁 이후 도시화와 슬럼화가 동시에 진행되던 시기에 도시 환경을 개선하고 현대적 개발을 추진하기 위한 도구였습니다. 도심 내 11개 지역이 최초로 ‘도심재개발’ 구역으로 지정되었고, 1976년 도시재개발법 제정 이후에는 개별 구역 지정뿐 아니라 정책 방향성을 담은 기본계획도 수립되었습니다. ↩︎
3. 2002년 도정법 제정은 같은 해 <도시계획법>과 <국토이용관리법>을 <국토계획법>으로 일원화한 흐름과 맥락을 같이한다. 국토계획법이 ‘선계획 후개발’ 원칙으로 난개발 방지에 초점을 맞춘 것처럼, 도정법 역시 재개발·재건축·주거환경개선사업을 하나의 법 테두리로 묶어 제도를 체계화하고자 했다. ↩︎
4. 도로, 공원, 시장, 철도 등 법으로 정해놓은 공적인 용도의 시설. ↩︎

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